我國(guó)城市水務(wù)發(fā)展探討
作者:賈霞珍 來(lái)源:長(zhǎng)沙晚報(bào)
隨著中國(guó)國(guó)內(nèi)水務(wù)市場(chǎng)的逐步放開(kāi)，水務(wù)改革呈快速發(fā)展之勢(shì)。上世紀(jì)90年代中期前的水務(wù)改革，主要采取政府擔(dān)保的政府間貸款、國(guó)際金融組織貸款方式投資建設(shè)新水廠，資產(chǎn)的歸屬為當(dāng)?shù)卣?0年代中期開(kāi)始了第二階段改革探索，多以水廠建設(shè)及運(yùn)營(yíng)改造為主，采取的方式為合作經(jīng)營(yíng)或BOT，外部投資者在特許階段內(nèi)也享有權(quán)益，同時(shí)有明確的固定回報(bào)；第三階段的水務(wù)改革，將水務(wù)投資和產(chǎn)權(quán)制度變革結(jié)合，把水廠、管網(wǎng)、營(yíng)業(yè)整體包裝融資，不設(shè)固定回報(bào)，共擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)
多年水務(wù)投資發(fā)展呈以下趨勢(shì)，合作領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，由單一的水廠合作，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣芫W(wǎng)、營(yíng)業(yè)等多方面的產(chǎn)供銷一體化的合作；市場(chǎng)化程度逐步加深，由單一的國(guó)有制，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鹘?jīng)營(yíng)、股份制等多種經(jīng)營(yíng)模式共存；投資性質(zhì)發(fā)生了變化，逐步由以財(cái)政投入為主體的公益性投資轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)資本為主導(dǎo)的市場(chǎng)收益性投資；經(jīng)營(yíng)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，投資力度和規(guī)模逐漸加大。
雖然水務(wù)改革發(fā)展總體上呈現(xiàn)好的發(fā)展趨勢(shì)，但仍存在以下問(wèn)題：國(guó)有水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效果欠佳，表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)臃腫、勞動(dòng)率低、經(jīng)營(yíng)虧損、技術(shù)述評(píng)偏低等；法律法規(guī)不健全，政府、投資人、企業(yè)的權(quán)、責(zé)、利不明；引入外資產(chǎn)生的回報(bào)要求增大水務(wù)企業(yè)的成本；政府對(duì)水務(wù)的監(jiān)管尚不完善。
我國(guó)未來(lái)水務(wù)模式應(yīng)具備以下特征：
國(guó)有資本保持在水務(wù)企業(yè)的控股地位。國(guó)家或政府以國(guó)有資本出資人身份，通過(guò)水務(wù)公司的股東會(huì)、董事會(huì)等方式，參與水務(wù)企業(yè)的重大決策。
實(shí)施產(chǎn)權(quán)多元化。引進(jìn)戰(zhàn)略性投資伙伴，吸引國(guó)外資本、民營(yíng)資本、上市公司以及其他資本的介入，推進(jìn)水務(wù)公司產(chǎn)權(quán)多元化進(jìn)程，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。
政府實(shí)施監(jiān)督管理。政府所屬的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)多元化水務(wù)公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予，對(duì)投資、價(jià)格、水質(zhì)、服務(wù)、服務(wù)體系行使監(jiān)管職責(zé)。
實(shí)行委托經(jīng)營(yíng)。水務(wù)公司的出資人以招標(biāo)方式選擇運(yùn)營(yíng)管理公司，訂立委托經(jīng)營(yíng)合同，將水務(wù)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)權(quán)委托給經(jīng)營(yíng)管理公司。
用戶做水務(wù)企業(yè)的最終消費(fèi)者，直接受運(yùn)營(yíng)管理公司所提供的服務(wù)。
由于水務(wù)企業(yè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，在水務(wù)行業(yè)中保留政府和國(guó)有資本的控股地位，是符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策的。
可以有效保障社會(huì)公共安全性。保持政府對(duì)于水務(wù)的全部或部分所有權(quán)，才使政府在保障公共飲水安全方面有控制力和發(fā)言權(quán)，才能在水源水質(zhì)保證、水廠處理工藝保證和安全輸配等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)控和管理，構(gòu)筑飲用水的水質(zhì)安全保障系統(tǒng)。另外，也才能在非常時(shí)期對(duì)于水務(wù)資源具有充分的緊急調(diào)配權(quán)和有效控制權(quán)。
符合水務(wù)產(chǎn)業(yè)固有的特性。有相當(dāng)一部分投資，如水源保護(hù)、管網(wǎng)建設(shè)等投資很難進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，屬非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，需要政府以財(cái)政等公共形式進(jìn)行支付；出于節(jié)水和技術(shù)引導(dǎo)等戰(zhàn)略需要，需要政府提供部分引導(dǎo)性資金；有些水無(wú)項(xiàng)目的實(shí)施，必須由政府來(lái)投資和實(shí)施，以發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)特長(zhǎng)。有利于建立規(guī)范的水務(wù)管理機(jī)制。國(guó)家允許國(guó)外資本、民營(yíng)資本、上市公司及其他資本介入水務(wù)行業(yè)，其目的除了引入資金、提高效率之外，還為了能夠建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)各司其職，規(guī)范運(yùn)作。
充分發(fā)揮政府融資優(yōu)勢(shì)。政府做為水務(wù)產(chǎn)業(yè)投資的主導(dǎo)，一是可以發(fā)揮信譽(yù)好，融資成本低的優(yōu)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，公共融資一般比私人融資成本低1~3%；二是可以發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)。政府投資更具規(guī)劃性，可以充分發(fā)揮引導(dǎo)、補(bǔ)貼、擔(dān)保作用，在效率低的公共領(lǐng)域或貧困地區(qū)，政府投資可彌補(bǔ)投資缺乏；三是可以發(fā)揮融資工具多、渠道廣的優(yōu)勢(shì)。政府可開(kāi)發(fā)債券、政策性貸款、低息貸款、城市債券等多種形式的融資工具。
提高水務(wù)運(yùn)營(yíng)效率。從運(yùn)營(yíng)管理環(huán)節(jié)上講，法國(guó)、美國(guó)等國(guó)家的政府所有、運(yùn)營(yíng)權(quán)委托經(jīng)營(yíng)的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。運(yùn)營(yíng)權(quán)委托經(jīng)營(yíng)的好處在于可以真正實(shí)現(xiàn)水務(wù)所有者與水務(wù)運(yùn)營(yíng)者的分離，實(shí)現(xiàn)水務(wù)管理的職業(yè)化，形成有效的運(yùn)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制，提高水務(wù)運(yùn)營(yíng)效率。
要建立這樣一種水務(wù)模式，需要在法律體系、監(jiān)管體系、安全體系三個(gè)方面提供必要的支持。
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